整合治理：公共治理的新形態(tài)

　　《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，楊宏山著，中國(guó)人民大學(xué)出版社出版

楊宏山

　　整合治理形成于國(guó)家治理從“總體性支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”的改革進(jìn)程之中。新中國(guó)成立后，國(guó)家建立了全能型政府，執(zhí)政黨和政府幾乎掌握了所有重要資源，通過意識(shí)形態(tài)、組織制度、單位制度、身份制度、戶籍制度等，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行全面管理，國(guó)家權(quán)力的影響無處不在，有研究者稱之為“總體性支配”。

　　20世紀(jì)80年代以來，隨著黨和政府工作轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，中央出臺(tái)了一系列新政策，致力于培育市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)政企分開，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)、社區(qū)組織發(fā)展，擴(kuò)展其作用領(lǐng)域，賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織一定的自主權(quán)，逐漸扭轉(zhuǎn)了全能主義運(yùn)作模式。地方政府通過構(gòu)建跨界運(yùn)作機(jī)制，發(fā)展間接、隱形和技術(shù)化控制手段，逐漸形成了公共治理的新形態(tài)——整合治理模式。

　　政府支配資源的比重下降

　　20世紀(jì)80年代，中央通過試行承包制，推行“利改稅”改革，允許稅后利潤(rùn)由企業(yè)留存，擴(kuò)大了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。在改革中，地方政府也有了一定的投資自主權(quán)。為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入，地方政府采取“放水養(yǎng)魚”的辦法，投資興辦企業(yè)，創(chuàng)造稅收和預(yù)算外收入。

　　1992年，中共十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。此后，政府逐步放開價(jià)格管制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開始由雙軌制轉(zhuǎn)而向市場(chǎng)并軌。1994年分稅制改革不僅改變了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，增加了中央收入占總財(cái)政收入的比重，也改變了地方政府與企業(yè)的關(guān)系。另外，增值稅由國(guó)稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收，地方政府無權(quán)為保護(hù)地方企業(yè)而出臺(tái)優(yōu)惠政策，這也影響了地方政府投資辦企業(yè)的積極性。分稅制改革后，在“抓大放小”政策的推動(dòng)下，地方政府開始大規(guī)模實(shí)施企業(yè)改制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和一部分國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜苹蛩接衅髽I(yè)。企業(yè)改制以后，地方政府與其“脫鉤”，政府提供公共服務(wù)，并通過征稅和收費(fèi)的方式獲取財(cái)政收入。

　　隨著改革的推進(jìn)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)走向多元化，地方政府直接支配的資源在比重上明顯下降，政府管理也告別了“總體性控制”，走向有限支配、依法監(jiān)管。對(duì)于非政府所有的經(jīng)濟(jì)資源，政府不再擁有直接支配權(quán)，只能依法監(jiān)管，不能任意干預(yù)和征用。

　　體制外力量快速發(fā)展

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，城市各類組織和個(gè)人都被納入國(guó)家控制之中，國(guó)家通過單位、身份等組織體系，將城市居民納入其中，形成獨(dú)特的“單位制度”和“單位人”。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，單位原來承擔(dān)的社會(huì)職能被不斷地剝離出來，移交給城市基層政權(quán)承擔(dān)責(zé)任。隨著流動(dòng)人口增多，基層政權(quán)無法滿足這些人的社會(huì)福利和生活需求。

　　在此背景下，民政部提出在城市開展社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，要求將國(guó)家包辦社會(huì)福利逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、集體和個(gè)人一起辦，通過多種渠道和形式提供社區(qū)服務(wù)。在民政部推動(dòng)下，街道辦事處開始建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心、活動(dòng)站、便民利民網(wǎng)點(diǎn)，社區(qū)自身也各找門路，引入公司和外來務(wù)工者，提供多元化服務(wù)。在社區(qū)建設(shè)中，社會(huì)服務(wù)主體從過去的體制內(nèi)單位，擴(kuò)展到新經(jīng)濟(jì)組織和各類社會(huì)組織。

　　城市治理的邏輯悖論

　　隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，城市政府掌握的財(cái)政和資源總量在增加，但市場(chǎng)化改革使得體制外組織擁有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源不斷增多，政府支配的資源在總資源中的比重明顯減少。一方面，大量國(guó)有企業(yè)改制為股份制公司，或直接轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)，政府之外的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源越來越多；另一方面，各類企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)手段減少，社會(huì)力量也在壯大之中。這就是說，市場(chǎng)化改革降低了政府直接支配的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源比重，弱化了政府對(duì)社會(huì)的直接控制能力，城市政府越來越走向“有限能力”。

　　在我國(guó)，盡管城市政府的資源支配能力和社會(huì)動(dòng)員能力有所下降，但政府仍肩負(fù)著全面責(zé)任，需要應(yīng)對(duì)一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，承擔(dān)無限的治理責(zé)任。而且，在黨政融合體系中，政黨的權(quán)威性和公信力有賴于政府的“有效性”予以維持和鞏固。于是，發(fā)展績(jī)效成為政府治理的核心價(jià)值訴求，自上而下的政績(jī)考評(píng)成為衡量政府工作的硬指標(biāo)。

　　面對(duì)“有限能力”和“無限責(zé)任”的悖論，城市政府不得不創(chuàng)新治理方式，在推進(jìn)政企分開、政社分開的同時(shí)，大力發(fā)展公私合作和伙伴關(guān)系，提升跨界整合治理能力，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)治理目標(biāo)。

　　（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）